探索建立工业用地“先租后让”“弹性年限”出让制度，鼓励相对过剩的商住、商业用地转为工业或其他产业用地。坚持市场导向，把盘活闲置标准厂房与有序推进锌铁棚改造结合起来，为优质项目落地腾出发展空间。建立低效用地项目退出机制，鼓励通过“三旧”改造、建设多层厂房等途径提高土地利用率。

　　在19日举行的中山市委十三届十次全会上，首次提出把要素升级、结构优化、制度改革作为今后发展的三大发动机。所谓要素升级，土地自然是其中的关键。事实上，近年来中山前所未有地感受到土地要素对经济发展的制约。在创新驱动替代要素驱动的换挡升级期，中山应如何破解和预防“土地饥渴”？本次全会也给出了全新的答案。

　　现状土地以“结构性紧缺”为主

　　“很多镇区一把手都问我，有没有土规（土地利用规划用地指标）？我就回答：煲汤的土龟就有，那个土规就没有。”在很多场合，针对镇区提出的土地诉求，中山市委副书记、市长陈良贤都会拿这句玩笑话来化解。

　　中山确实有自己的苦衷。没有土地，项目落地、增资扩产就是无源之水。但另一个事实是，开发强度越来越高、用地指标越来越少、新项目越来越难落地，已成为中山等珠三角城市面临的共性问题。在小榄、古镇、南头等工业重镇，国土开发强度已超过70%。既然如此，企业为何会喊渴？

　　土地饥渴虽然症状明显，却只是结构性紧缺。中山市国土局局长吴伟强介绍，中山的存量土地其实并不少。

　　“按照国家和省规定，土地供给率要达到60%以上。就是在土地审批规划以后，政府供地要达到60%。但中山在这期间实际不到40%，中山的大量存量土地，仍然在各镇政府手上，并没有供应到市场上去”。吴伟强说，今年将严格按照60%的标准供应土地，预计政府将向市场供应7000亩左右的土地。这7000亩土地，将在一定程度上缓解社会土地资源不足的问题。

　　一方面，“三规”不合一致使镇区收储的土地无法投向市场；另一方面，由于经济波动、企业自然生命周期等原因，仍有一些土地甚至厂房处于闲置状态。这正是各地土地紧缺的根本原因。

　　“南头地块很小，无论经济总量，地区GDP，还是工业增加值，都到了天花板了。所以土地面临进行二次开发的问题。”南头镇镇长吴坤科表示，该镇已有1000多亩土地，但土地证却不符合中山市土地利用规划，“只能放在那里种草、养老鼠”。

　　路径“减量规划”腾出近9000亩土地

　　早在多年前，中山就针对土地紧缺开出了多个药方：一方面通过“三规合一”扩大土地增量，另一方面则通过星铁棚改造、工业园升级挖掘存量。经过一年多的推进，后者已取得明显的成效。

　　2015年1月，针对中山工业园区面临的挑战，农工党中山市委会提出“数量上整合、质量上提升、提升资本运作水平、存量二次开发”的建议，得到中山市政府的积极响应。随后，中山出台《中山市工业园区整合提升方案》，通过精简园区数量、推动项目落户、推进土地资源集约聚集利用等七大措施，全面挖掘工业用地潜能。

　　小榄镇是中山较早开发的镇区，经过30多年的发展，该镇土地开发强度已超过70%，项目落地受到土地制约。位于竹源社区的第五工业区，曾是一片建筑面积达3万平米的简易厂房，聚集了34家小微企业。经过讨论，村民一致同意将这块土地改造为高层工业厂房。

　　经过两年建设，竹源创业工业园一期两栋工业楼已投入使用，引进两家规模以上企业。根据规划，该工业园未来将建成8幢高层工业厂房、1幢员工生活楼，同时配套建设停车场、篮球场等，总建筑面积超过12.5万平方米，比改造前提升了3倍。

　　竹源社区的工业厂房改造，只是中山推动土地集约利用的一个缩影。去年以来，中山已统筹全市剩余城乡建设用地8776亩，重点用于新能源汽车、先进装备制造、现代服务业的发展。目前，该市经信局已洽谈储备了100多个优质项目，京兰新能源汽车、明匠智造、超临界二氧化碳发动机、金属3D打印粉末设备等项目的落地已取得实质进展。

　　“工业园区整合要坚持以产业导向为引领，不能单纯追求租金。我们要的是高科技企业，要的是未来产业。”中山市市长陈良贤表示，中山将继续完善工业园公共服务配套，积极创新投融资模式，用市场化的手段参与工业园的升级改造。

　　探索“弹性供地”提升用地效率

　　在19日举行的全会上，中山市委书记薛晓峰指出：“探索建立工业用地‘先租后让’‘弹性年限’出让制度，鼓励相对过剩的商住、商业用地转为工业或其他产业用地。”

　　笔者了解到，所谓“先租后让”，是指政府与企业约定租赁期、建设周期、税收、就业等相关条件，经土地管理部门批准，一次性履行招拍挂程序；租赁期内，年租金标准按当年（即租金收取年）工业用地最低价标准的5%收取；如到期未达到建设、税收、就业等相关条件，土地予以无偿收回，若达到建设、税收、就业等相关条件并经土地管理部门批准，办理出让手续，出让价格执行当年（即出让手续办理年）工业用地最低标准。

　　而“弹性年限”则是指根据当地实际情况，在不超过20年的条件下，确定各自最高出让年期；工业用地采取弹性年期出让时，出让价格不得低于供地成本，不得低于《全国工业用地出让最低价标准》相应年期的价格；工业用地出让年期届满的，应根据分期考核评估协议落实情况和市政府出让到期土地处置的有关规定，办理准予续期或收回土地的手续，续期年限不得超过20年。

　　“专业镇在发展过程当中，产业需要进行改造升级，企业面临优胜劣汰，对土地资源开发也提出了新的要求。”黄圃镇党委书记胡卓章表示，“全会报告中提出的‘先租后让’‘弹性年限’的的做法，希望尽早调研，然后出台具体政策。黄圃之前做过一个类似的案例，如果可以出台一个规范化的制度，我们开展工作也有所凭借。”

　　中山市国土资源局局长吴伟强介绍，探索建立“先租后让”、“弹性年限”出让制度，主要包括两大目的：其一，降低工业企业用地成本，通过先租后让，企业不用一次性支付全部土地出让金，可减轻企业负担和资金压力；其二，提高土地利用率，有效减少土地闲置现象的发生。而通过“先租后让”协议，与企业约定租赁期内项目建设、税收、就业等相关条件，如果到期项目建设没有达到约定的条件，政府将对土地无偿收回。

　　“接下来，中山将根据国家政策，结合中山实际情况，出台‘先租后让’、‘弹性年限’出让制度的具体细则，以便进行规范化操作，目前仍处于论证探索阶段。”吴伟强表示。