[摘要]新一届政府第一份工作报告务实性强、亲民度高，是中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台后的第一份既全面又深入的关于改革的官方文件，包含着一套行之有效的政策大纲，是一份体现运用法治思维和法治方式应对改革发展稳定重大问题的规划书。政府工作报告有很多法治视点，比如，改革与法治的关系——改革与法治，一个也不能少;政策与法律的关系——让公共政策多一些法治元素;权力与法治的关系——政府权力全面纳入法治轨道。让改革走上法治轨道，重大改革于法有据;使良法善策相辅相成，公共决策不偏离法治;建设法治政府、创新政府、廉洁政府，把政府权力关进法治笼子。面对上述政府法治发展的重大课题，新一届政府走向法治政府仍然任重道远。
[关键词]政府改革;公共政策;法治政府
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)12-0011-05
一、引言
2014年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议上所作《政府工作报告》获高票通过，成为近些年来赞成票数最多、反对票数最少的一份政府工作报告，这归因于政府工作报告的务实性强、亲民度高。首先，这份政府工作报告务实性强。新一届政府一年的艰辛努力换来了这样一组数据：国内生产总值比2012年增长7.7%，居民消费价格涨幅控制在2.6%，城镇登记失业率4.1%，城镇新增就业1310万人，等等。2014年预期实现的目标与2013年对应的数据包括7.5%左右的国内生产总值增长，居民消费价格涨幅控制在3.5%左右，城镇新增就业1000万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内，等等。这两组数据对比说明，2014年中国经济发展不会像有些人估测的那样乐观，经济结构调整阵痛仍要承受，经济增长速度换挡仍需过程，经济发展仍在爬坡过坎，经济下行压力和经济指标趋好阻力依然很大。尽管表面看来政府设定的目标离很多人的预期有距离，但这份政府工作报告的基调充分体现了新一届政府总体的施政风格，审时度势、务实而为。毫无疑问，政府实事求是、诚信务实是社会的期盼和民众的福音。其次，这份政府工作报告亲民度高。亲民度高不仅体现在政府工作以经济改革为中心、以发展民生为根本，民生指标切合人民群众日益增长的物质和文化生活需要。更重要的是，政府工作报告展示了一种政府要与民众共同推进改革的姿态，将人民群众视为改革的主体，改革事业属于人民，改革过程依靠人民，改革成果惠及人民。①中央政府希望人民群众参与到改革中来，成为政府推行改革的坚强后盾。社会的不同阶层、不同方面都应当参与到改革中来，通过改革推动利益结构和布局合理化。既得利益者也必须参与到改革中，参与改革是既得利益者(群体、阶层)维护和实现自身利益的最好途径。政府越来越开放，行政过程越来越透明，既得利益者越来越不能像以前那样在幕后操纵政府计划和政策，而必须走到台面上参与改革和博弈。
除了高度认同政府工作报告的亲民性和务实性外，人们亦从行政规范性、制度化等视角审视政府工作报告，寻找政府工作报告的法治视点。从全面推进依法行政、建设法治政府战略实施的角度来看，政府工作报告涉及改革与法治的关系、政策与法律的关系，以及权力与法治的关系。政府工作必须确保改革与法治一个也不能少，重大改革必须于法有据;政府决策不能偏离法治，让公共政策多一些法治元素;把权力关进法治的笼子，将政府工作全面纳入法治轨道。
二、改革与法治，一个也不能少
新一届政府的第一份工作报告是一份关于改革的报告，是十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台后的第一份既全面又深入的关于改革的官方
①突出人民在改革、发展和稳定中的主体地位，就不仅要强调改革、发展和稳定的出发点和落脚点，强调改革、发展和稳定为了人民利益，让人民共享改革、发展和稳定的成果，更要强调人民在改革、发展和稳定过程中的主体地位，突出市场主体、社会组织、公众在改革、发展和稳定中的主体作用，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，形成齐心协力推进改革、发展和稳定的局面。
文件。报告所描述的改革涉及到经济、社会、文化、生态以及政治等各个领域，而所有方面的改革都需要政府自身改革和相关制度改革的支撑和保障。报告中有些表述让人印象深刻，比如，向深化改革要动力，改革是最大的红利;改革是今年政府工作的首要任务;以经济体制改革为重点，更多释放改革红利;等等。尤其是“壮士断腕、背水一战”、“冲破束缚，突破藩篱” 这样的改革态度，进一步渲染了改革这一政府工作报告的主题。政府工作报告有三处关于政府改革特别到位的表述令人深思。言及2013年的改革成就，政府工作报告指出：我们从政府自身改起，把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。中央政府分批取消和下放了416项行政审批事项、取消和免征行政事业性收费348项、减轻企业负担1500多亿元等，通过简政放权等改革，极大地激发了市场活力、发展动力和社会创造力。上一年度的改革实践已经充分证明了，经济社会改革与政府改革休戚相关。如果政府改革不到位，其他方面的改革也难以持续、难有成效。谈及2014年的继续改革，政府工作报告指出：深入推进行政体制改革，进一步简政放权，这是政府的自我革命。政府工作报告将政府的改革视为自我革命，这是一个有深度的表达，也表达了全面深化改革的艰难程度。政府工作报告承诺建立权力清单制度，全面清理非行政审批事项，由企业年检制度改为年报公示制度，取消和下放行政审批事项200项以上，等等。这在某种意义上就是要革政府部门的命根子，来自政府自身的阻力可想而知。论及政府自身建设，政府工作报告指出：做好政府工作，必须加强自身改革建设。改革的方向就是法治政府、创新政府、廉洁政府。政府改革的关键是适应经济社会改革发展需要建设一个什么样的政府，政府改革就是要不断创新政府理念、政府制度、体制机制、方式方法、行政能力和施政效果，并在改革创新中恪守法律边线和伦理底线，造就以法治和廉洁为依托和支撑的创新政府。有人做过统计，政府报告全文有77处提到改革，每读到一处都能体会到政府改革的力度和决心，这充分体现了这份政府工作报告极高的改革含量。
如果说政府工作报告改革含量很高，那么可以这样说，这份政府工作报告法治份量较重。“法治”一词在政府工作报告中出现的次数不如“改革”，但政府工作报告的基调是依法行政、建设法治政府。这里就有一个我们必须面对的既具实践性又具理论性的重大问题，这就是改革与法治的关系。加快依法治国战略实施，落实“依法治国、依法治政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”新的战略措施，是中共十八大以来党和政府的基本主张。毫无疑问，这是全面深化改革的重要内容之一，而全面深化改革又必须依循法治，改革措施尤其是重大改革措施离不开法治。2014年2月28日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，会议审议通过了几份关于改革的重要文件，其中包括立法工作、司法体制方面的专门文件。2014年2月28日，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》，审议通过了《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》、《关于经济体制和生态文明体制改革专项小组重大改革的汇报》、《深化文化体制改革实施方案》、《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》。习近平在会议上强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革，凡属重大改革都要于法有据。近些年来，为保障改革者的积极性，减少改革者的顾虑，上海、深圳、广州的一些地方出台文件规定，凡是遵循了决策程序并且改革措施不涉及私利，改革不成功也不会追责。这些规定实际上并没有真正解决改革与法治之间存在紧张关系这一重大现实问题。政府工作报告在对待改革与法治关系的问题上态度鲜明：改革与法治，一个也不能少。改革与法治必须两者兼得，既不能僵化地理解法治为改革设绊，又不能打着改革的旗号损害法治精神和权威，在全面深化改革的同时必须推进法治国家尤其是法治政府建设。从政府工作报告中既能看到新一届政府全面深化改革的决心，也能看到政府与法治结伴而行的姿态。
与当前的情况不同，改革开放初期立法不足、无法可依的情况比较普遍。即便是这样，中共十三大政治报告还是特别强调改革与法制的关系：我们必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯串于改革的全过程。一方面，应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识;另一方面，法制建设又必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。与改革开放初期的情形不同，当前国家法律体系已经形成，国家法律制度比较完备，国家政治生活和经济社会文化以及生态文明建设的各个方面能够做到有法可依，现在的主要问题是在整个改革过程中都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治在改革中的推动、引领和保障作用，确保在法治的轨道上推进改革。新一届政府在实践改革与法治关系方面有着良好的年度纪录。2013年8月26日，为解决有关法律规定在中国(上海)自由贸易试验区内的实施问题，十二届全国人大常委会第四次会议审议通过《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定》规定，在试验区内，对负面清单之外的外商投资暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等3部法律的有关规定，以及文物保护法的有关规定。国务院在提交审议时同时建议，暂停实施上述法律有关规定的时间为3年，适用于中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定设立的试验区。并及时对试行情况进行评估，实践证明可行的，及时提出修改完善有关法律规定的建议;实践证明不宜停止实施的，及时提出恢复施行有关法律规定的建议。2013年12月4日，国务院常务会议审议通过了对进出口关税条例、城镇土地使用税暂行条例、著作权集体管理条例等16部行政法规作出修改的决定。2013年12月底，为取消或下放部分法定的行政审批事项，根据国务院提请，十二届全国人大常委会第六次会议对药品管理法、公司法、海关法等7部法律进行修改。国务院坚持将转变政府职能、简政放权与国家法律和行政法规修改相结合，为适应重要和重大经济社会改革需要而修改法律的上述做法表明，新一届政府正逐步走上改革与法治结合的良性循环的轨道。法治的价值和功能在新一届政府的工作中日益凸显，法治是实现社会公正的基础和保障，改革要在法治的大背景下来推进。2013年12月17日，李克强代表党中央、国务院向在第八届全国“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”表彰大会上受表彰的公务员个人和集体表示祝贺，对广大公务员提出四点希望：一要促进改革创新;二要始终勤政为民;三要践行法治原则;四要严守清正廉洁。关于践行法治原则，李克强指出：法治是实现社会公正的基础和保障，改革也要在法治的大背景下来推进。公务员要增强法治意识，自觉遵纪守法，严格依法办事、规范履职行为，身体力行推进法治政府建设，营造公平公正的发展环境。中央政府在践行法治方面无疑是地方政府的楷模，不仅表现在政府与市场和社会的关系上，也体现在政府与立法和司法相互间。而对于地方政府来说，如何将改革与法治结合起来，如何强化法治思维和法治方式在地方改革创新中的作用，如何将地方创新工作纳入法治轨道，这是地方政府的努力方向和中国法治政府建设的重点难点。
三、让公共政策多一些法治元素
新一届政府的第一份工作报告是一份政府年度施政报告，包含着政府工作的一套行之有效的政策大纲。无论说及过去一年的工作成就，还是论及新年度的工作规划，都涉及广泛的政策措施。2013年的工作成就受益于正确的政策选择，比如，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，保持宏观政策基本取向不动摇，坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持总量政策稳定，运用市场手段和差别化政策，等等，政府工作的绩效依赖于政策实施的有效性;而2014年确定的经济社会发展目标任务能否实现，主要取决于能否把握好政府工作各领域的政策取向，比如，保持宏观经济政策连续性稳定性，完善宏观调控政策框架，要稳定和完善出口政策，鼓励实施进口政策，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强财政、货币和产业、投资等政策协同配合，做好政策储备，实施政策性金融机构改革，实施差别化经济政策，完善消费政策，强化农业支持保护政策，继续执行玉米、油菜籽、食糖临时收储政策，国家自主创新示范区股权激励、科技成果处置权、收益权改革等试点政策，实行不同规模城市差别化落户政策，坚持计划生育基本国策不动摇，落实一方是独生子女的夫妇可生育两个子女政策，完善文化经济政策，坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策，等等。人们期待着这样的政策在执行中不变样，应对经济社会发展问题富有实效，通过政策实效促成政府目标。政府工作报告中政策如此广泛，显示了公共政策对政府工作尤其是对政府推进改革的实际意义。
如果说政策对政府工作具有广泛意义，那么可以这样说，法律对政府工作意义深远。无论是加快社会信用体系建设，建立黑名单制度，还是建立健全现代企业制度和公司法人治理结构，以及完善产权保护制度;无论是慎重稳妥进行农村土地制度改革试点，完善集体林权制度改革，还是推进社会救助制度改革，推动户籍制度改革;无论是非公有制经济财产权同样不可侵犯，维护农民合法权益，还是推进以人为核心的新型城镇化，促进社会公平正义等等，这些都需要立法跟进，需要相关法律制度构建。一方面是广泛的政策需要，另一方面是迫切的法律需求，这里就涉及一个重大的实践问题，同时也是理论界应当澄清的问题，即如何理解和正确处理政策与法律的关系。对法学界来讲，政策与法律的关系既是一个老问题又是一个新问题。党的政策与国家法律的关系是一个法学上的传统命题，这个命题在全面深化改革时期仍有重大现实意义。2014年1月，在中央政法工作会议上，习近平强调必须正确处理两个关系，一个是党的政策和国家法律的关系，一个是坚持党的领导与依法独立公正司法的关系。第一个关系是一个传统的法学理论问题，答案都是标准的，但实践性很强，它对第二个关系具有重要意义，党的领导主要是政治领导，主要体现为政策的贯彻实施，坚持政策对司法的指导和规范作用，与司法机关依法履责、适用法律、实施法律之间的关系应当立足于对党的政策和国家法律之间的关系的理解和把握。法学界曾经流行着从依政策办事到依法办事标志着由人治转向法治的观点，它主要是由于人们将政策局限于党的政策所致。执政党的政策具有重要价值，但其在主要作用渠道和方式、区域和空间等方面不同于国家法律。在确认民主法治为基本政治价值的国家，执政党应当善用政策主导政治过程，党的政策应当与国家法律区别开来又协调起来，防止党的政策凌驾于国家法律之上。如果长期存在党的政策取代国家法律的现象，那么就很难走向法治。我们在这里讨论政策与法律的关系，政策主要是指政府推行的政策，即政府工作报告中频繁出现的重大和重要政策，实际上，有相当部分政府政策就是国家政策。政府政策或国家政策与国家法律的关系，这是法学上一个没有得到足够关注的比较新的问题。笼统地谈论政策与法律的关系，主张从政策之治走向法律之治，实际上就将政策与法律割裂开来甚至将依政策办事概括为“政策治国”，将长官意志、政府专断作为政策作用的表征，从而在法律上形成了政策与法律的对立观，这显然是一种学科上的误解。[1]政策是一种公共现象，是国家和社会治理的重要手段，西方国家甚至将法律视为公共政策的一部分。政府政策运行于经济宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等政府职能实现过程中，分布在经济社会文化等各个领域。没有政策，政府将寸步难行。重识和重构政策与法律的关系，需要在“善法良策”的价值取向上寻求政策与法律的一体性。政府政策可以在法律之外，与法律相辅相成;政府政策也可以在法律之内，使法律更具活力和实效。或者可以这样说，一部分公共政策具有独立运行的场域、方式和条件，不是所有的社会关系、社会问题都需要法律应对;还有一部分公共政策从一定意义上讲是国家法律实施的工具和手段，通过政策使法律更富有活力。这两个方面无疑合成了一种在法学上不可忽略的法律政策现象。
政策与法律的关系不同于政策与法治的关系。如何处理政策与法律之间的冲突，是一个法治问题;如何将政府决策行为纳入法治轨道，也是一个法治问题。促进政策法治化尤其是公共政策过程化和程序化，防止政策构成对法治的反动，这对于全面理解法治政府建设无疑也具有重大意义。[2]从实证的角度讲，改革、政策与法治是政府工作的三重奏。但凡重要和重大改革措施，基本上都体现为公共政策，改革措施出台的过程实际上就是公共决策过程。谁是改革决策过程的主体，决策主体的权限范围如何确定，决策过程应当遵循怎样的程序，以及决策责任的制度安排，等等，这些都属于公共政策法治化的现实课题。毫无疑问，政策与法治的关系是改革与法治关系的延伸和具体化，将公共政策纳入法治轨道，实际上就能够确保在法治轨道上推进改革。换言之，只有将政府政策纳入法治轨道，才能确保改革在法治轨道上行进。政府决策应当贯彻法治思维，逐步推进公共政策法治化，让公共政策及其过程更加规范，“让政策多一些法治元素”。推进公共政策法治化，就需要高度关注行政决策体制、政策制定过程、决策程序制度、公共决策责任和公共政策的正当性，贯彻决策民主、法律保留、程序正当等原则，进一步强化公共决策的主体法定、权限法定、程序法定、责任法定，包括确立公民、公众及各类专家在公共决策中的主体地位和程序性权利。近几年来，政府越来越重视公共政策的质量，重大行政决策程序化已成为法治政府建设的基础工程。合理划分人大与政府的决策权限，严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、法制审查、集体讨论决定等重大决策程序规定，既可以有效地避免国家和政府政策部门化，又可以相对地防止政策领域的“俘获政府”现象，从而最终保障政府政策的优化，实现决策的民主性和科学性，维护政策的合法性和正当性。贯彻政府依法行政原则的第一域就是依法决策，这是民主、科学决策和政策与法律相辅相成的保障。
四、把政府的工作全面纳入法治轨道
新一届政府的第一份工作报告是一份依法行政年度规划报告，是一份运用法治思维和法治方式应对改革发展稳定重大问题的规划书。政府工作报告开篇指出：过去一年是本届政府依法履职的第一年。在总结2013年度工作时专门有一段表述：在过去一年里，新一届政府推进依法行政，国务院提请全国人大常委会制定修订法律34件，提出废止劳动教养制度议案，制定修订行政法规47件。完善信访和调解联动工作体系，预防和化解社会矛盾。依法打击各类违法犯罪活动。近十几年来，依法履职是政府工作的主线，依法行政是政府工作的主调，新一届政府在过去的一个年度里更加突出这一主线和依法行政的主旋律。在部署2014年重点工作强调政府自身改革建设时，报告中有两个段落表述了法治与政府的关系，一是“做好政府工作，必须加强自身改革建设。各级政府要忠实履行宪法和法律赋予的职责，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加强建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力，努力为人民提供优质高效服务”。二是“深入贯彻依法治国基本方略，把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责。加强政府法制工作，改革行政执法体制。创新政府管理理念和方式，健全决策、执行、监督机制，推进政府向社会购买服务的改革。加强公务员队伍研究，全面提高公务员素质。所有公务员都要以人民利益至上，廉洁奉公，勤勉尽责，真正当好人民公仆”。我们可以将李克强总理报告中关于法治政府建设的这两段内容概括为一句话：按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，深入贯彻依法治国基本方略，各级政府要忠实于宪法和法律，用法治思维和法治方式履行职责，把政府的工作全面纳入法治轨道。
如果说法治逐步形成了对权力的约束，那么可以这样说，法治同时增强了社会自由度和公民权。在评价中国法治时，有人认为一段时间以来中国法治退步了。这种评价对司法领域来讲或许有一定道理，但作为一种总体评价显然过于片面和武断，因为在政府行政这个更为宏阔的领域里，中国法治一直呈现出艰难行进的态势，并在不少方面取得重大进展。自改革开放以来，政府法治建设有不少值得称道的地方。比如，“民告官”制度拉平了政府与公民的悬殊地位，并在制度上形成了法院对政府的制约;再比如，在行政诉讼制度的推动下，一系列行政法的制度确立起来，行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律出台，政府行为基本上被纳入法治框架，对公民、法人和其他组织权益最具威胁力的行政处罚、强制、许可等权力受到法律程序的规束;还比如，政府信息公开条例逐步释放效应，政府信息公开法治推动透明政府建设步伐不断加快。近三十多年，权力与权利的关系在公共行政领域不断经受着考验，全面推进依法行政、建设法治政府的实践，逐步改变了权力的传统轨道，从而也就改变了权利的命运。这份政府工作报告承诺，在2013年取消和下放416项行政审批事项的基础上，2014年再下放和取消行政审批事项200项以上。这既是全面深化改革的体现，更是创新发展法治的举措。全面深化改革适应了经济市场化、社会治理创新的需要，也就体现了约束权力和权威、保障权利和自由的法治逻辑。这就要求按照改革与法治的逻辑关系，在广度和深度上重构政府与市场和社会的关系，从市场自由、社会自治的角度审视政府法治的意义。深化经济体制改革，让市场在经济生活中起决定性作用，就必须赋予市场主体更多的自由和权利;推进社会治理创新，让社会自身在社会治理中发挥基础性作用，就需要赋予社会组织和公众更多的自由和权利。2014年2月11日，李克强在国务院第二次廉政工作会议上讲话指出，对市场主体是“法无禁止即可为”，而对政府则是“法无授权不可为”。这无疑是政府法治的全新思维。尽管经济生活和社会生活有别，还不能说“法无禁止即可为”、“法无授权不可为”完全适用于社会领域，但在制度层面上实践“法无禁止即可为”的法治新思维，不断探索“负面清单”管理模式和“合作共治”治理模式，这无疑有助于政府法治迈上新台阶，为全面深化改革提供有效的制度保障。
在政府权力与法治关系这一主题上，一方面应遵循“权力-法治-权利”的逻辑主线，要强调市场化改革和社会治理创新的大背景。如前所言，要通过法治实现对权力的约束以增强市场自由和扩大权利。要进行法治改革，包括创新法治理念和制度，强化法治思维和方式，在必要的领域建立权力与权利的新型关系;另一方面应遵循“权力-法治-权力”的逻辑主线，要强调国家权力体系内的权力制约原则，为政府及其权力定位。强调人民代表大会制度基础上一府两院体制的重要性，形成人大监督政府、两院制约行政的局面。[3]全面深化改革也应当在国家政权体系内展开。一方面，应当健全政府由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，合理划分人大与政府决策权限范围，利用全面深化改革的重要契机，将以往立法中不尽科学、民主不足的做法校正过来，其中包括立法体制。比如，全面深化改革与法制建设结合起来，可以将税收领域的“立法”提高到制定法律的高度，贯彻税收法定原则，将税收改革与完善人大与政府的关系结合起来。另一方面，应当完善一府两院体制，改进行政诉讼制度，确立行政检察制度，使两院成为制约行政的重要力量。尽管这份政府工作报告的法治份量较重，但没有提到“两院”，没有提及法院与行政诉讼，也没有提到检察院与法律监督，这样就无法形成完整的法治政府框架体系。关于政府权力与法治的关系，有两个方面的问题必须正视，一是传统公法学比较关注行政处罚、许可、强制等具体行政行为及其司法审查，没有在宏大政府场域中确立法治的强烈意识和学科自觉。现在迫切的问题是，政府权力与法治的关系不仅要求政府及其部门在具体行政行为过程中不得侵犯公民权益，政府大量的决策行为尤其是重大行政决策行为也需要纳入法治轨道，完善决策权限、程序、责任等制度是全面深化政府权力与法治关系的重大课题。二是在强调对政府权力的控制和规范，防止政府权力对公民权利的侵害的同时，更加强调政府权力对应的责任，政府应当有所为而有所不为。不要将权力与权利的关系限定在狭窄的范围内，也不要将权力与权利的关系局限在对立的状态上，有一些权利的实现和保障需要政府权力积极有为，像民生概念内涵的各种经济社会文化权利都需要政府有所作为，尽管这种积极有为也有一定的限度。
五、结语
政府工作报告有很多精彩的句子，比如，注重制度建设，兜住民生底线;让全社会创造潜力充分释放，让公平正义得以彰显，让全体人民共享改革发展成果;确保中国经济这艘巨轮行稳致远;加快社会信用体系建设，建立黑名单制度，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通;完善产权保护制度，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯;农村改革要从实际出发，试点先行，切实尊重农民意愿，坚决维护农民合法权益;经过今明两年努力，要让所有农村居民都能喝上干净的水;我们要继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传;推进以人为核心的新型城镇化;使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明;通过提高建设和管理水平，让我们的城镇各具特色、宜业宜居，更加充满活力;我们要为下一代提供良好的教育，努力使每一个孩子有公平的发展机会;我们一定要坚定不移推进医改，用中国式办法解决好这个世界性难题;努力实现更加充分、更高质量就业，使劳动者生活更加体面、更有尊严;坚决治理餐桌上的污染，切实保障“舌尖上的安全”;我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战;等等。说它们精彩是因为它通过李克强总理的报告表达了政府的良知和使命。这些句子无不关系着百姓的冷暖和安危、民众的生存和发展、个人的价值与尊严，关系着每个人的权利和切身利益，关系着政府民主和民主法治、社会民生和民生法治，也关系着中国法治的价值和命运。[4]我们对这样的句子不能一闻而过或者一睹为快或者一笑了之，我们应该思考的是，它们与我们已经形成的人道关怀、人权理念、权利意识、分权观点、控权思维等有着怎样的联系，如何加强这样的联系，如何将它们与我们的法治观统一到制度中特别是法律制度平台上。我们应该习惯于从这些没有出现法律、法制、法治等词汇的句子中理解法治的价值、功能和意义。
作者：肖金明，山东大学法学院教授，济南250110
（来源：中国行政管理）
[参考文献]
[1][2] 肖金明.为全面法治重构政策与法律关系[J].中国行政管理，2013(5).
[3] 肖金明.人民代表大会制度的政治效应[J].法学论坛，2014(3).
[4] 付子堂，常安.民生法治论[J].中国法学，2009(6).
